Regulación de los Servicios de telecomunicaciones

Ayer escribimos sobre la convergencia, hoy vemos como la tecnología ha permitido el crecimiento y desarrollo de una nuevo industria en la Sociedad de la Información, pero también está generando dificultades, porque aun tenemos un sistema regulatorio pensando en el siglo XX y no adecuado a la exigencias del siglo XXI, ello nos lleva a un nuevo escenario y dificultades que se deben afrontar especialmente en el uso de las redes que permiten que estos avances tecnológicos lleguen a los consumidores.

A nivel mundial desde mediados de los años noventa los países que habían concluido su fase de privatizaciones , en Europa, Asia y América Latina, permitió un avance y transformación de las empresas de telecomunicaciones mediante nuevos recursos e inversiones y desarrollando nuevos servicios.
Concluida la primera etapa los países comenzaron la búsqueda de un mayor nivel de competencia que incentiva una baja en los precios y un aumento en las opciones de los usuarios. Esta nueva ola generó una nueva corriente de reformas que consiste en la apertura de los mercados y en la desregulación de muchos de los servicios que antes se prestaba en forma exclusiva por operadores preestablecidos.

Muchos son los países que han comenzado a regular para abrir nuevos mercados en la industria de las telecomunicaciones y desarrollar la competencia en el ámbito local estos impulsos lo recibieron la Ley de Telecomunicaciones de Estados Unidos de 1996 y la normativa de la Unión Europea.
Este no es un tema menor, pues la evidencia empírica genera reflexiones y discusiones sobre cuales son las medidas más acertadas que deben implementarse con las reformas a fin de alcanzar los objetivos propuestos.
La reestructuración de las telecomunicaciones durante la década de los noventa es una de las experiencias más interesantes e intensas de transformación sectorial en la economía de los últimos tiempos.
Es difícil encontrar otra experiencia en la que:

• Se haya dado una transformación tan drástica en tan poco tiempo.
• La reestructuración se haya operado casi simultáneamente a escala mundial.
• Las directrices que orientaron la transformación (privatización y un cierto modelo de competencia) fuesen las mismas en todos los países y regiones.
• Se hayan involucrado no sólo los gobiernos sino el conjunto de las instituciones internacionales multilaterales (UIT, OMC, OCDE, ...)
• Se haya hecho un intercambio tan denso de experiencias y aprendizajes a escala mundial (best practices, benchmarking)

Sin embargo, al cerrarse la década, los países de las distintas regiones del planeta hacen un balance desigual. Por lo pronto, en América Latina y en el campo de la telefonía fija, después de haber experimentado un crecimiento muy fuerte de inversiones y, consecuentemente, de desarrollo de infraestructuras durante de la fase de privatizaciones, encontró que - en las mayorías de los casos- el avance de la penetración de servicios comenzó a declinar hasta frenarse casi totalmente en el momento en que se implantaron los esquemas de competencia y apertura agresiva de sus respectivos mercados nacionales.
Aunque es necesario desarrollar una revisión más en profundidad de la década para detectar los que fueron puntos fuertes y débiles de la doctrina regulatoria desarrollada para los servicios de telefonía fija, a esta altura de los acontecimientos se puede afirmar que los modelos regulatorios fueron débiles a la hora de sostener los procesos inversores y de alcanzar las capas sociales de menor poder adquisitivo (que en América Latina constituyen la inmensa mayoría de la población) al mismo tiempo que impulsaba la forma de competencia que se pretendía. Y esto es relevante de cara al futuro, porque el acceso a través de las redes fijas va a ser uno de los elementos clave para el desarrollo de los nuevos servicios de banda ancha.


Sin embargo, el modelo de regulación menos intrusiva que se ha aplicado al acceso a Internet e ISP, y en gran medida a los servicios móviles, ha permitido otorgar variadas alternativas y mayor flexibilidad al usuario final, reportándoles beneficios al satisfacer sus necesidades específicas en vez de sujetarlo a sólo un reducido conjunto de ofertas más o menos homogéneas y reguladas. Esta orientación se ha revelada más eficaz a la hora de incentivar a los operadores para que diseñen planes comerciales para distintos segmentos de clientes y mantengan tasas de inversión relativamente elevadas para contar con la infraestructura necesaria para ofrecer nuevos planes comerciales.

Básicamente el modelo regulatorio asociado a las redes fijas era de competencia en servicios, basado principalmente en compartir la red del operador establecido (desagregación de red, cargos de acceso de interconexión muy bajos, tratamiento asimétrico de los agentes, ...). Este modelo se adaptaba mejor a las características socioeconómicas de los países altamente desarrollados, que ya contaban con una cobertura social y territorial muy amplia en cuanto a redes e infraestructuras, cosa que no ocurría en América Latina. En otras palabras, que el modelo de competencia introducido para las redes fijas no se adaptó bien a las características socioeconómicas de nuestro subcontinente.


Por tanto, en esta nueva etapa, es crítico para dotar a la Sociedad de la Información de las infraestructuras que se requieren, que la necesaria competencia que debe desarrollarse no sea cualquier modelo de competencia, sino aquellos modelos específicos y adaptados a la región, que cumplan con algunas condiciones indispensables, entre ellas:
i) ser capaces de impulsar la inversión y;
ii) atender a las necesidades de los sectores más vulnerables de la sociedad.

La Banda Ancha no puede estar sometida al mismo régimen regulatorio que los servicios tradicionales

Cuando se habla de los servicios de la Sociedad de la Información, implícitamente se está haciendo referencia a un conjunto muy amplio de servicios multimedia altamente innovadores y que por sus características técnicas requieren de gran ancho de banda. En otras palabras, estamos hablando del acceso a la Banda Ancha. La Banda Ancha es la puerta de entrada a la Sociedad de la Información.
Lo importante es visualizar que la Banda Ancha en un conjunto de soportes y servicios emergentes que si bien pueden compartir infraestructuras con los servicios básicos y/o tradicionales, son esencialmente distintos.
De hecho, el acceso a la Banda Ancha se puede brindar desde las redes fijas tradicionales (aunque tecnológicamente innovadas, con acceso xDSL) pero también desde otras plataformas, como las redes móviles (2,5G y 3G), el cable (CableModem), acceso radioeléctrico (LDMS, ...), por satélite, entre otras.
Por tanto, sería un error extender la regulación sectorial propia de los servicios básicos a los nuevos accesos en Banda Ancha, sólo por compartir infraestructuras con aquellos, ya que:

- Implicaría aplicar un régimen regulatorio propio de otros servicios, otras redes y otros momentos históricos a los servicios emergentes.
- Se desarrollarían asimetrías competitivas peligrosas y poco justificables, ya que el acceso a los mismos servicios tendría distintas regulaciones según las plataformas desde las que se ofrezca. Por ejemplo, un ISP de Banda Ancha podría ser accedido indistintamente vía ADSL o vía Cable Módem. Pero si estas dos formas de acceso estuviesen contaminadas por la regulación de las plataformas que las soportan, el ADSL estaría sujeto a la regulación sectorial telefónica tradicional mientras que el CableMódem estaría desregulado.
Por lo tanto, la Banda Ancha debe ponerse al margen de la regulación de los servicios básicos al tiempo que se reconoce que la competencia en el acceso a la Banda Ancha se dará no sólo entre operadores dentro de una misma plataforma o tecnología (varios operadores de redes fijas, por ejemplo) sino entre plataformas o tecnologías de acceso distintas (redes fijas, cable, redes móviles, satélites, acceso inalámbricos, ...).


Por otra parte, aunque este marco regulatorio que se propone, se plantea como un objetivo al alcanzar lo más rápidamente posible, es lógico admitir que habrá un período de transición, en donde subsistirán regulaciones diferenciadas, surgidas históricamente al amparo de los distintos desarrollos de los respectivos mercados de servicios y de las particularidades de las plataformas tecnológicas y de los modelos de negocio.